[4]国家制定的法律仅仅是纸面上的法，如何让这些纸面上的法变成行动/诉讼中的法才是法治的关键。

邓小平在中央人民政府委员会会议上所作的说明中指出，这些规定表明了我们的选举制度是充分代表人民利益的，标志着我国人民民主政治发展的新阶段。对这个问题，王汉斌后来回忆说，当时民政部的一位副部长还提出把直接选举的范围再扩大，比如扩大到省、设区的市，但是，我们研究认为，暂时不好再扩大了，这是因为我国有民主党派、社会知名人士、妇女、少数民族等，都要在人民代表大会中有一定的比例的代表，直接选举很难做到这一点。

根据1949年政协《共同纲领》的规定，在普选产生的各级人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，由地方各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。而毛泽东则说：中国人民，从清朝末年起，五六十年来就是争这个民主，先是向清朝政府要民主，以后是向北洋军阀政府要民主，再以后就是向蒋介石国民党政府要民主，但是，一向它们要民主，那个政府就说：我们总是要搞民主的……但就是不给。这两个规定实际是对代表任职条件做了进一步明确。1986年修改后的《选举法》明确，由推荐者介绍候选人情况，而且增加了向大会主席团介绍候选人的规定。这三项重要规定的出发点都是为保证选民自由行使选举权。

2010年修改的《选举法》，将对代表的监督、罢免和补选的章名改为对代表的监督和罢免、辞职、补选，并对代表提出辞职后，由谁接受辞职，按什么程序接受辞职，做了具体明确的规定，解决了法律依据不充分和实践中做法不一的问题。总体上看，规定相对简略。群众依法选出的代表不合自己的意，就宣布无效。

（2）选民或者代表只要三人以上附议，即可以推荐代表候选人。1979年修改后的《选举法》，保留了1953年《选举法》关于上述人口比例的规定。建议规定候选人应当与选民见面，发表简短讲话，回答选民的问题，并给选民印发介绍材料。回顾这部重要基本法律制定和修改的不平凡历程，总结我国选举制度从确立到不断发展完善的经验，提出需要进一步研究解决的问题，对于坚持走中国式现代化政治道路，大力发展社会主义选举民主，具有重要意义。

1953年《选举法》虽然没有明确规定选举工作必须坚持党的领导，但《选举法》不仅是在党的领导下制定的，而且是在党的领导下具体贯彻实施的。毛泽东批示同意周恩来的意见，并认为选举法的内容好。

但斯大林的意见改变了中国共产党的设想。党的二十大报告还提出，人民民主是社会主义的生命，要大力发展全过程人民民主，保障人民当家作主。1952年9月底，刘少奇带着这一问题参加苏共十九大，拟听取苏联方面的建议。这里，邓小平虽然指出中国共产党、各民主党派和人民团体的提名是主要方式，也明确指出选民和代表具有单独提出代表候选人的权利。

对此，邓小平说，这是在物质方面保证选举人和候选人能够在实际上享受自由选举权利的重大措施。这不仅反映了斯大林的建议对中国立法的助推作用，更从一个重要侧面反映了以毛泽东为核心的党的第一代中央领导集体在当时的历史条件下，以时不我待的节奏，发展全过程人民民主、推动民主建政的决心、信心和强大意志。这里的保证和民主两个用语至关重要。3.完善介绍代表候选人和代表候选人资格条件的相关规定1979年《选举法》在规定选民或者代表三人以上附议可推荐代表候选人时，仅规定，推荐时，应向选举委员会介绍候选人的情况，但由谁介绍，并不明确。

当然，也尚未达到立法的预期。但速度可以用快字来概括：在与斯大林谈话后，刘少奇于1952年10月26日、30日，致电毛泽东和中央，报告斯大林的建议。

1月28日，受周恩来委托，邓小平在全国政协作关于选举法草案的说明报告。1953年《选举法》共有十章、66条，分别对选举的基本原则、各级人大代表名额、各少数民族的选举、选举委员会、选民登记、代表候选人的提出、选举程序和对破坏选举的制裁等内容做出规定。

这里的县一级，除了1953年《选举法》所规定的市辖区和不设区的市外，还包括县、自治县。这一基本精神在1979年之后《选举法》的历次修改中都保持和延续下来，并不断完善。不仅如此，为确保法律的正确有效实施，民政部还于1979年下半年、1980年上半年和下半年，1981年的1—8月，用两年多的时间，组织了全国县一级直接选举的试点工作。这些表述为紧扣选举中的保证民主两个关键词，进一步完善选举制度，发展全过程人民民主，提供了重要依据。在这一背景下，1979年的五届全国人大二次会议从以下几个主要方面对《选举法》做了重要修改。至此，选举法关于间接选举、直接选举中预选的规定先后确定下来，至今未变。

今天，差额选举已成为法律规定和共识，但仍然不应忘记确立这一制度的不易，而程子华的这一贡献，历史应当记上一笔。10月20日，他致信斯大林，提出了中国方面的设想，即人民政协在全国有很好的信（誉），各民主党派也愿意召开人民政协，而不积极要求召开全国人民代表大会，全国选举的准备工作也还有些不够。

他说：一定都要直接选举才算真正民主？不一定，要实事求是，并进一步提出：省级人大代表、全国人大代表是间接选举好还是直接选举好？我们国家这样大，人口这样多，有些省的人口，比世界有的中等国家的人口还多，政治、经济、文化发展又很不平衡，交通又很不发达，全国人大代表如果直接选举，许多人下面不了解，联系选民也不方便。从1982年《选举法》的修改可以看出，1979年《选举法》和1982年《选举法》关于宣传或者介绍代表候选人的规定，仅限于直接选举，而在间接选举中如何让代表了解候选人，尚缺乏法律依据。

而根据《中国人民政治协商会议组织法》的规定，全国政协的任期为三年。1979年，五届全国人大二次会议对选举法进行了修改。

4.人民是否具备了选举的经验？对此，周恩来指出：三年多来，参加全国各地各界人民代表会议的代表共达一千三百六十三万七千多人，其中人民选举产生的，一般地区已经达到代表总数的百分之八十以上，而全国有十九个省，八十五个市，四百三十六个县和二十八万多个乡（村）里面的大部分乡（村），已由各界人民代表会议或乡（村）农民代表会议选举出各该级的人民政府，这就足以证明，立即实行普选，是完全符合于我们人民民主发展的实际状况和全国人民的迫切要求的。当然，也要看到，1953年《选举法》毕竟是新民主主义向社会主义过渡时期的法律，它所确立的选举制度既是人民民主性质的，又不可避免地有过渡性、阶段性的特点，存在那一特定历史时期的局限性。这三项重要规定的出发点都是为保证选民自由行使选举权。紧接着，王汉斌还坦率地说，我跟外宾谈话时就讲这个道理：为什么要间接选举？就是为了照顾方方面面。

但也要认识到，我国选举制度的发展完善还有很大空间，面临不少需要研究解决的问题。这就将前述可以改为应当，也即只要选民有要求（当然仅限于选民的要求），选举委员会就应当组织候选人与选民见面。

因此，修改后的法律规定，经登记确认的选民资格长期有效，每次选举前仅对新满十八周岁以及被剥夺政治权利后恢复政治权利的选民，予以登记，并对迁入迁出本选区的选民以及死亡、被剥夺政治权利的人和精神病患者的选民资格问题作了完善。而毛泽东则说：中国人民，从清朝末年起，五六十年来就是争这个民主，先是向清朝政府要民主，以后是向北洋军阀政府要民主，再以后就是向蒋介石国民党政府要民主，但是，一向它们要民主，那个政府就说：我们总是要搞民主的……但就是不给。

到1979年，普遍实行无记名投票的条件已经成熟。二是对未严格依照法定程序开展选举和调查处理机关的责任予以明确。

从周恩来召集会议研究和确定选举方针到正式通过，不到3个月。第一次是1995年《选举法》修改时，顾昂然在做说明时提出，预选是发扬民主，保障县级以上地方各级人大选举上一级人大代表时，能够根据多数代表意愿确定正式代表候选人的好形式。民政部党组的这些表述至今看来都有发人深省的意义，说明法律虽然确立了差额选举制度，但要把这一制度不折不扣地落实下去，还任重道远。对此，邓小平强调说，各级人民代表大会将真实地反映我国的现实生活和阶级关系，使各民族各阶级都在各级人民代表大会中有与其地位相称的代表，从而具有广泛的人民代表性。

1986年的修改后来发生过两次变化。再比如，为保证妇女行使当家作主权利，1995年修改的《选举法》增加规定，全国人大代表和地方各级人大代表，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。

这就涉及一个问题：何时实行普选，或者说普选的条件是什么？对此，《共同纲领》的规定是，凡在军事行动已经完全结束、土地改革已经彻底实现、各界人民已有充分组织的地方，即应实行普选，召开人民代表大会。根据这一意见，这次修改的《选举法》增加规定，选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。

（二）改等额选举为差额选举1953年《选举法》既没有规定实行等额选举，也没有规定实行差额选举，但实际上实行的是等额选举。这样，从1949年9月下旬全国政协召开第一次会议，到1952年9月下旬，第一届全国政协任期已满三年，到了换届之时。